ΑΝ ΚΑΠΟΙΟΣ ΠΡΟΣΠΑΘΟΥΣΕ να σας πείσει να παρακολουθήσετε ένα πολιτικό σίριαλ με τίτλο «Το επιτελικό κράτος», πως θα αντιδρούσατε; Θα σας ακουγόταν ως κάτι ενδιαφέρον ή ως κάτι αδιάφορο; Η δεύτερη εκδοχή μοιάζει, έπειτα από σύντομη σκέψη, μάλλον πιθανότερη, αλλά αυτό δεν ισχύει για τα μέλη του Ελληνικού Κοινοβουλίου και ιδιαίτερα για τους (μάλλον απογοητευμένους επειδή δεν έλαβαν κάποιο υπουργικό θώκο) βουλευτές της Νέας Δημοκρατίας. Πέραν όμως της εύθυμης προσέγγισης του πράγματος, υπάρχει και η σοβαρή – και δεν είναι διόλου αμελητέα. Σχεδόν επτά χρόνια μετά την επίσημη νομοθέτησή του, ποια θα ήταν σήμερα η αυτοψία για τα πεπραγμένα του επιτελικού κράτους; Είναι άραγε η σοβαρότερη μεταρρύθμιση της κυβέρνησης της Νέας Δημοκρατίας, η οποία επέτρεψε τον καλύτερο συντονισμό και την αποτελεσματικότερη διαχείριση κρίσεων όταν και όπου αυτές ανακύπτουν; Ή μήπως δεν είναι τίποτα περισσότερο από μία μετωνυμία του τρόπου λειτουργίας και παλαιότερων κυβερνήσεων ενός ούτως ή άλλως βαθιά πρωθυπουργοκεντρικού συστήματος, που καθυποτάσσει τους υπουργούς και περιορίζει τον ρόλο των βουλευτών;
Η βασική κριτική η οποία έχει ασκηθεί στο σημερινό επιτελικό κράτος είναι ότι οδηγεί σε υπερσυγκεντρωτισμό εξουσιών στο Μέγαρο Μαξίμου, σε μια κλειστή ομάδα ανθρώπων με τεχνοκρατικές ικανότητες μεν, αλλά χωρίς πολιτικό αισθητήριο.
Στο τελευταίο υπουργικό συμβούλιο, στις 29 Απριλίου, ο Κυριάκος Μητσοτάκης υπερασπίστηκε με σθένος τον ρόλο και τις επιτυχίες του επιτελικού κράτους, το οποίο θεσπίστηκε με τον νόμο 4622/2019. Όπως ο πρωθυπουργός έσπευσε να αποσαφηνίσει, η έννοια του επιτελικού κράτους αφορά αποκλειστικά την εκτελεστική και όχι τη νομοθετική εξουσία, πρόσθεσε, δε, ότι οι ρόλοι και οι αρμοδιότητες της κυβέρνησης και της Βουλής είναι διακριτοί και οριοθετημένοι με βάση το Σύνταγμα. Τι είχε προηγηθεί; Μερικές ημέρες νωρίτερα και με παρέμβασή τους στην εφημερίδα «Τα Νέα», πέντε βουλευτές του κυβερνώντος κόμματος (Αθανάσιος Ζεμπίλης, Ανδρέας Κατσανιώτης, Ξενοφώντας Μπαραλιάκος, Ιωάννης Παππάς, Γιάννης Οικονόμου) είχαν ασκήσει έντονη κριτική στο επιτελικό κράτος, η οποία συμπυκνωνόταν στο ότι «σήμερα μπορούμε να επαναξιολογήσουμε το επιτελικό κράτος, το οποίο μέχρι σήμερα αξιολογείται από τον εαυτό του, στη βάση ποσοτικών και όχι ποιοτικών δεικτών… Η Ελλάδα», συμπλήρωναν, «δεν έχει ανάγκη από ένα κράτος που λίγοι αποφασίζουν για όλους, χωρίς να δίνουν άμεσα λόγο στον λαό». Και κατέληγαν: «Οι βουλευτές δεν υπάρχουν για να υπηρετούν το όποιο επιτελείο».
Έχει βάση η κριτική;
Η «επιστολή των 5» ήταν ουσιαστικά μια απάντηση σε χειρισμούς του Μεγάρου Μαξίμου και της κυβέρνησης έπειτα από τη δημοσιοποίηση των τελευταίων τριών δικογραφιών της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σχετικά με το σκάνδαλο του ΟΠΕΚΕΠΕ και των αγροτικών επιδοτήσεων, βάσει των οποίων ζητούνταν, συνολικά, η άρση της ασυλίας 13 βουλευτών καθώς και η έρευνα για τη δράση δύο πρώην υπουργών. Ο τρόπος με τον οποίο έγινε ο, τουλάχιστον σε επίπεδο δημόσιας ρητορικής, χειρισμός της υπόθεσης της άρσης της ασυλίας φέρεται να ενόχλησε σημαντικό αριθμό βουλευτών. Η δε ανάρτηση του υπουργού Επικρατείας Άκη Σκέρτσου στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης περί «κοινωνίας πολιτών ή κοινωνίας πελατών» φέρεται «να έριξε αλάτι στις πληγές» των βουλευτών που ήδη θεωρούσαν ότι οι σχέσεις τους με τους ψηφοφόρους τους δεν γίνονταν κατανοητές από το επιτελικό κράτος. Ωστόσο, το «χαμηλό βαρομετρικό» που όλοι ανέμεναν κατά την πρόσφατη συνεδρίαση της Κοινοβουλευτικής Ομάδας του κυβερνώντος κόμματος δεν έφερε κάποια καταιγίδα, παρά μόνο ελαφρές νεφώσεις.
Πόση βάση έχει όμως η κριτική εναντίον του επιτελικού κράτους και πού ακριβώς επικεντρώνεται; Αυτό που πρέπει καταρχάς να σημειωθεί είναι ότι η επιτελική επίβλεψη της κυβερνητικής δραστηριότητας δεν συνιστά ανακάλυψη της πυρίτιδας ούτε προφανώς της σημερινής κυβέρνησης. Στην Ελλάδα υπήρχαν επί δεκαετίες τα υπουργεία Συντονισμού και Προεδρίας της Κυβέρνησης που είχαν ακριβώς αυτήν τη σκοπιμότητα, ενώ εξαιτίας του βαθιά πρωθυπουργοκεντρικού συστήματος διακυβέρνησης, ιδιαίτερα από τα μέσα της δεκαετίας του 1980 και μετά, το Μέγαρο Μαξίμου επέβλεπε τη δράση των υπουργείων – άλλες φορές με επιτυχία και άλλες φορές ανεπιτυχώς. Οι γνωρίζοντες μπορούν π.χ. να πουν αν επί κυβερνήσεως Σημίτη το πρωθυπουργικό γραφείο είχε ή όχι καλή επίβλεψη της κυβερνητικής δράσης.
Η διαφορά με τη σημερινή κατάσταση εντοπίζεται στη μέθοδο. Αυτό που επεδίωξε να κάνει ο νόμος 4622/2019 –«τέκνο» του σημερινού υπουργού Εξωτερικών και προηγουμένως υπουργού Επικρατείας Γιώργου Γεραπετρίτη– ήταν να ενσωματώσει σε ένα πιο συμπαγές σχήμα την επιτελικότητα, να της προσδώσει δομική υπόσταση σε αντίθεση με το παρελθόν, όταν το επιτελικό κράτος ισούνταν με συγκεκριμένα πρόσωπα. Μιλώντας με πρόσωπα τα οποία βρίσκονται στον πυρήνα αυτής της δομής καθίσταται σαφές ότι η συνεργασία, η συνέχεια και η συνέπεια συνιστούν τους βασικούς πυλώνες του επιτελικού κράτους. Αυτός ο συνδυασμός είναι απαραίτητος, επιμένουν, για να διασφαλίζεται η στοχοθεσία και η αποτελεσματικότητα.
Δεν πρέπει, πάντως, να λησμονείται ότι και την περίοδο 2012-2014 (επί κυβερνήσεως Σαμαρά – Βενιζέλου) είχε διαμορφωθεί ένα αρχικό κέλυφος επιτελικού κράτους, με τον Δημήτρη Βαρτζόπουλο αρχικά και στη συνέχεια τον Δημήτρη Πτωχό να «τρέχουν» τη Γραμματεία Συντονισμού – ο δεύτερος μάλιστα με σημαντική επιτυχία. Σημειώνεται δε ότι η Task Force της μνημονιακής περιόδου, που είχε δημιουργηθεί για να παράσχει τεχνογνωσία στην ελληνική δημόσια διοίκηση με σκοπό την καλύτερη αποτελεσματικότητά της, είχε επιδιώξει να ρίξει «επιτελικούς σπόρους» μέσα από ένα πρόγραμμα στο οποίο κεντρικό ρόλο είχε η Γαλλία.
Η βασική κριτική η οποία έχει ασκηθεί στο σημερινό επιτελικό κράτος είναι ότι οδηγεί σε υπερσυγκεντρωτισμό εξουσιών στο Μέγαρο Μαξίμου, σε μια κλειστή ομάδα ανθρώπων με τεχνοκρατικές ικανότητες μεν, αλλά χωρίς πολιτικό αισθητήριο. Η πραγματικότητα είναι ότι η πλειοψηφία των βουλευτών του κυβερνώντος κόμματος δεν είχε δώσει μεγάλη σημασία στην άσκηση κριτικής στα πιθανά κακώς κείμενα του επιτελικού κράτους όσο ο… ουρανός ήταν καθαρός. Με δεδομένη όμως την κόπωση των επτά ετών στην εξουσία αλλά και τη συσσώρευση δύσκολων (ως προς τη διαχείρισή τους σε νομοθετικό επίπεδο) υποθέσεων, όπως ο ΟΠΕΚΕΠΕ, οι υποκλοπές και τα Τέμπη, η αίσθηση ότι πλέον η επανεκλογή αρκετών δεν θα είναι εύκολη επιβάρυνε ραγδαία την ατμόσφαιρα.
Θέλουμε ή όχι ένα επιτελικό κράτος;
Ας είμαστε ρεαλιστές. Στη σημερινή περίπλοκη και πολυδαίδαλη πραγματικότητας της άσκησης πολιτικής, με τις εξελίξεις να είναι ραγδαίες σε κάθε επίπεδο και την τεχνική γνώση να είναι απαραίτητη, η ύπαρξη ενός σοβαρού και στιβαρού επιτελικού κέντρου θα πρέπει να θεωρείται εκ των ων ουκ άνευ. Το ερώτημα δεν είναι αν χρειαζόμαστε ένα επιτελικό κράτος αλλά ποια πρέπει να είναι η δομή του.
Το επιτελικό κράτος όπως οργανώθηκε από το 2019 έχει και επιτυχίες αλλά έχει και σοβαρές αποτυχίες. Είναι σαφές ότι στην αρχή της διακυβέρνησης, όταν υπάρχει η ορμή της έλευσης στην εξουσία, όλα λειτουργούν αρμονικότερα. Αυτό αποδείχθηκε στην περίπτωση της πανδημίας, στην «υβριδική» κρίση του Έβρου, στην ανάσχεση της ακραία προκλητικής και επιθετικής πολιτικής της Τουρκίας στην κρίση του Ορούτς Ρέις το καλοκαίρι του 2020. Ακόμη και η ψηφιοποίηση του ελληνικού Δημοσίου είναι αποτέλεσμα μιας ορθής επιτελικής διαχείρισης και δεν είναι τυχαίο ότι και άλλα κράτη-μέλη της Ε.Ε. ζήτησαν τεχνογνωσία από την ελληνική πλευρά. Η τραγωδία των Τεμπών όμως ανέδειξε τις σοβαρότατες αδυναμίες στους σιδηροδρόμους και καθυστερήσεις στην υλοποίηση της Σύμβασης 717, ενώ ο ΟΠΕΚΕΠΕ ήταν η κορωνίδα ενός μείζονος σκανδάλου που είτε δεν έγινε αντιληπτό είτε είχε σπρωχθεί κάτω από το χαλί.
Οι υποστηρικτές του επιτελικού κράτους απαντούν ότι μόλις διαπιστώνονται λάθη και παραλείψεις αμέσως η κυβέρνηση επιλαμβάνεται για να βρει λύσεις, οι ασκούντες κριτική μιλούν για ανικανότητα. Η αλήθεια ως συνήθως βρίσκεται κάπου στη μέση. Μια σειρά αριθμητικών δεδομένων δείχνει ότι σε δημοσιονομικό επίπεδο (χρέος, έλλειμμα, ρυθμός ανάπτυξης) η ελληνική οικονομία πηγαίνει πολύ καλύτερα από άλλες χώρες της ευρωζώνης, ενώ ανάλογα θετικοί ρυθμοί εμφανίζονται στη βιομηχανική παραγωγή, στη μεταποίηση και στις άμεσες ξένες επενδύσεις. Η κυβέρνηση επίσης προβάλλει τη μείωση της ανεργίας και την αύξηση –έστω και μικρότερη του επιθυμητού– του κατώτατου μισθού. Έντονη όμως είναι η κριτική που ασκείται στο επιτελικό κράτος για τον τρόπο λειτουργίας του σε σχέση με τα κονδύλια του Ταμείου Ανάκαμψης. Σύμφωνα με το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών, οι μεταρρυθμίσεις που είχε προτείνει η Επιτροπή Πισσαρίδη το 2020 εξακολουθούν να προωθούνται αρκετά ικανοποιητικά, με το 48% αυτών να έχουν πλήρως ή μερικώς εφαρμοστεί και η υλοποίηση του 35% να βρίσκεται σε εξέλιξη. Ωστόσο, η εξαντλητική έρευνα που πραγματοποίησε το ΠΑΣΟΚ για τα έργα που τροποποιήθηκαν ή και απεντάχθηκαν από το σχέδιο «Ελλάδα 2.0» με σκοπό την απορρόφηση των κονδυλίων του Ταμείου Ανάκαμψης εγείρει σοβαρά ερωτηματικά επί ενός κρίσιμου πεδίου το οποίο δεν είναι άλλο από τη διαφάνεια στην αξιοποίηση των πόρων.
Η ευρωπαϊκή παράμετρος και η εθνική ασφάλεια
Η εισαγωγή του επιτελικού κράτους διαφημίστηκε ως μία μέθοδος εκσυγχρονισμού του τρόπου συντονισμού και άσκησης της κυβερνητικής πολιτικής. Στη ζωή και κυρίως στην πολιτική όλοι και όλα κρίνονται, οπότε η ετυμηγορία δεν μπορεί να είναι άλλη από το εκλογικό αποτέλεσμα. Άλλωστε, ουδείς είναι σε θέση σήμερα να γνωρίζει αν το επιτελικό κράτος, υπό τη σημερινή του μορφή, θα επιβιώσει σε περίπτωση που μία άλλη κυβέρνηση έλθει στα πράγματα ή όχι.
Αν υπάρχουν πάντως δύο τομείς στους οποίους το επιτελικό κράτος θα μπορούσε να γίνει καλύτερο, αυτοί θα ήταν ο τρόπος χειρισμού των ευρωπαϊκών υποθέσεων αλλά και της εθνικής ασφαλείας. Το επιτελικό κράτος, όπως διαφημίστηκε, τουλάχιστον στην αρχή, ακολουθούσε το μοντέλο της γερμανικής καγκελαρίας. Προφανώς οι διαφορές των εθνικών γραφειοκρατιών παίζουν σημαντικό ρόλο – το ίδιο και τα μεγέθη της χώρας. Με δεδομένο ότι οι κοινοτικές πολιτικές διατρέχουν σχεδόν κάθε τομέα κυβερνητικής πολιτικής, αλλού περισσότερο και αλλού λιγότερο, ίσως να έπρεπε να εξεταστεί η δημιουργία μιας διακριτής Γενικής Διεύθυνσης Ευρωπαϊκών Υποθέσεων στο Πρωθυπουργικό Γραφείο με σκοπό τον καλύτερο επιτελικό συντονισμό των υπουργείων σε θέματα Ε.Ε. Αναμφίβολα επίσης έχει φθάσει η στιγμή, με δεδομένη τη βαθιά γεωπολιτική αστάθεια σε περιφερειακό και διεθνές επίπεδο, για τη συγκρότηση ενός μόνιμου Συμβουλίου Εθνικής Ασφαλείας που θα καλύπτει όλες τις πτυχές της εσωτερικής και εξωτερικής ασφάλειας της χώρας. Σε αυτό το δεύτερο σημείο οι παρεμβάσεις που έγιναν υπήρξαν εξαρχής αποσπασματικές και πλέον ο χρόνος μετράει αντίστροφα.
